破題之舉——公積金覆蓋面首次擴及農民工

　　根據建設部的部署，我國今年將著力完善住房公積金繳存和使用政策，依法擴大公積金制度覆蓋范圍，逐步擴大到包括在城市中有固定工作的農民工在內的城鎮各類就業群體。

　　“農民工的問題是職業與身份的不對稱問題。由于我國戶籍制度改革的相對滯后，進城務工的農民工生活在城市、工作在城市，卻無法與‘城里人’一樣平等享受城市的各種福利，住房問題尤其如此。”中國社會科學院研究生院朱榮林教授說。

　　根據有關專家的推算，目前我國農民工數量在2億人左右。但這2億對中國經濟和城市化進程作出重要貢獻的群體，卻一直徘徊在社會保障體系的邊緣，工傷、醫療、失業、養老保險的覆蓋面很低，住房保障則更是空白。

　　“建設部這個部署首次將農民工住房保障提上了議事日程，是解決‘三農’問題和構建和諧社會的一種重要努力。”復旦大學房地產研究中心主任尹伯成教授說。

　　朱榮林則認為建設部的這一部署雖然范圍僅限于“城市中有固定工作的農民工”，卻是中國力促農民工在城市“生根立足”的破題之舉。他說，城市化意味著城市規模的擴大以及農村人口的城市化，建立農民工的住房公積金制度是重中之重，也是難中之難。

　　目前，我國一些地方已經開始探索完善農民工工傷、醫療、失業、養老保險制度，但情況并不樂觀。四川省有關部門的一個調查數據很說明問題——在縣以上企業就業的農民工，僅有3.41%參加工傷保險，0.84%參加醫療保險，0.83%參加失業保險，2.99%參加養老保險。

　　“農民工住房保障問題面臨的困難更為突出。公積金如何繳納?按照什么樣的標準繳納?繳納后以什么樣的方式享受住房公積金貸款?一系列的細節問題目前都沒有明確的說法。而即使有了明確的說法，還必須有保證執行力的規定。”朱榮林說。

　　目前，中國的城市化率達43%。而據預測，今后10年至15年，這一數據將超過50%。這意味著全國要增加1億至1.5億城市人口，其中農民工占大部分。如何讓這些人得到安居，既是房地產市場中日漸突出的問題，更是未來中國社會和諧不容忽視的“關鍵性”因素。

　　調節差距——政策性傾斜與“超標”納稅

　　建設部在2007年工作安排中提出要研究向中低收入家庭傾斜的政策措施，同時，住房公積金繳存比例不得低于法定最低繳存比例，超過法定最高繳存比例和基數的，要依法納稅。

　　這項“超標”須納稅的政策引來了不少異議，有人直接對納稅的合理性提出了不同意見，有人則擔心政策會對公積金歸集產生不良影響。部分專家提出，現有的公積金總量本來就不足以支撐龐大的住房保障計劃，“超標”納稅政策有可能進一步削弱公積金脆弱的根基。

　　但對這一政策，也有不少專家的觀點傾向于支持。尹伯成認為：“住房公積金是一種社會保障性質的合作互助資金，在當前中低收入家庭沒有能力買房的情況下，政策性傾斜是必須的。而‘超標’公積金依法納稅事關國家稅收和收入分配調節，同樣是社會公平的需要。”

　　世界銀行2006年11月發布的《中國經濟季報》稱，住房公積金貸款主要使收入較高的家庭受益。由于住房公積金是基于工作就業的，因而大部分非正規就業或失業的中低收入者無法、無力參加公積金。此外，還有很多低收入人員因為受購買力低下的制約而無法使用其公積金。這樣一來，實際從中受益的群體只是城鎮人口的一部分。

　　在住房公積金“超標”問題上，建設部曾會同財政部及其他有關部門定下12%的繳存比例上限。但在實際操作中，在一些城市，效益好的企業把繳存比例提至上限以上，有的甚至達到了30%。

　　“提高公積金繳存比例一度被一些企業視為替員工‘合理避稅’、謀取集體利益的重要手段。但這在一定程度上擴大了富者愈富、貧者愈貧的差距。”尹伯成認為，“超標”公積金納稅與住房公積金貸款向中低收入家庭傾斜是社會保障中公平原則的兩個殊途同歸的詮釋。

　　至于“超標”納稅政策對公積金歸集可能帶來的不良影響，一些專家的意見是，可以通過擴充實際繳存面、提高資金投資使用效率等方法來解決。在2007年工作計劃中，建設部也提出，要爭取住房公積金實際繳存人數增加5%。

　　共同監管——提高公積金安全性

　　2007年中國公積金管理的另一個新動向是加快公積金管理機構調整，落實管委會決策制度。近年來，不斷發生的公積金案件表明，違規使用、資金安全度不高是目前國內公積金管理中相當普遍的問題。

　　盡管4年多前建設部、財政部等部門已要求直轄市、省會城市以及其他設區的市、地、州、盟設立住房公積金管理委員會，規定管委會中有關部門代表及有關專家占三分之一，工會代表和職工代表占三分之一，單位代表占三分之一，但實際現狀是在公積金的歸集、支取、管理等方面依舊存在不少問題。部分地區雖然已經設立管委會，但管委會決策制度并沒有得到很好落實。

　　尹伯成說：“強調進一步落實管委會決策制度針對的就是這一現狀。住房公積金挪作他用、投資領域不當，都會令住房保障陷于落空的境地。‘三個1/3’架構下的群體決策制度可以提高住房公積金的投資、使用效率，增強透明度。”

　　而朱榮林等專家則提出，實現管理與投資運作的分離，通過立法強化監管者責任是保障社保基金安全的必要安排。住房公積金事關社會的和諧、穩定，在制度架構上還應做進一步探索。